「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」은 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후ㆍ불량건축물을 효율적으로 개량하기 위해 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는 데 이바지함을 목적으로 한다(제1조).

그런데 앞에서 규정돼 있는 도시정비법의 목적을 정확히 해석해야 이 법의 방향을 정할 수 있다. 도시정비법은 그 목적을 실현하기 위해 2002년 12월 제정된 이후 변화를 거듭해 왔고, 법에서 정하는 목적을 계획적인 도시정비를 통한 도시환경 개선을 통해 국민들에게 질 높은 주택을 공급하는 것이라 요약한다면 한마디로 원활한 주택 공급을 위한 것이다.

하지만 도시정비법의 변천사를 되돌아볼 때, 도시정비법이 정하는 이 법의 목적을 벗어나 통제와 규제의 법으로서 역할을 주문받아 왔고, 그 결과 「주택법」 등 다른 법과의 연관성이 결여된 적용 사례로 인해 주택시장의 혼란을 부추기는 작용을 해 왔다는 것도 사실이다.

도시정비법이 추구하는 목적이 사업 주체인 사업시행자가 누구인가에 따라 다양성을 갖춘 법이라 규정한다면, 재건축사업의 경우에는 정부(국회 등 포함)의 개입 정도가 다른 사업 방식과는 차이가 있을 수 있고 주택시장에 정부가 얼마만큼 개입하는가 또한 도시정비법의 적용 범위를 규정하는 데 도움을 줄 것이다.

그러나 도시정비법은 시대변화에 따라 정비사업지를 규제하는 역할을 주문받아 왔고, 시장 상황에 따라 규제의 정도를 조절하는 법 적용이 보편화한 상황에서 주택가격의 지나친 상승은 도시정비법에 대한 전반적인 재검토를 가져왔다.

정부는 도시정비법이 토지공개념을 도입할 수 있는 가교역할을 담당하기를 요구하고 사업시행자는 도시정비법이 요구하는 주택 공급의 특성상 시장 논리가 지배해 일정 부분 사업성이 보장되기를 바라는 것이다. 하지만 주택시장은 주기성을 갖고 변화를 거듭함에 따라 일률적 규정을 장기적으로 적용하는 것은 있을 수 없다고 가정할 때, 정부가 변화를 추구할 수 있는 부분은 주택 공급 및 수요에 대한 수량이 아니라 간접적인 관리 방법을 강구해 시장에 개입해야 한다는 것을 알 수 있다.

도시정비법에서 정하는 사업 방식 중 재건축사업에 있어 정부가 개입하는 사례는 실로 다양하다. 정부가 도시관리계획 및 정비기본계획을 수립하고 사업시행자는 정부가 정한 사업구역 내에서 사업을 시행한다는 점, 사업시행자가 정비구역을 지정받는 경우 정부에 일정 부분의 토지를 기부채납 해야 한다는 점, 사업시행계획(안)을 수립하기 위해 사업시행자가 건축계획을 수립해 사업시행인가를 받는 경우 시행 간에 유발되는 기반시설 등에 관해 원인자부담이라는 원칙에 따라 사업시행자가 부담한다는 점, 정비계획용적률을 초과하는 경우 실질적으로 임대주택인 소형주택을 기부채납 한다는 점, 재건축초과이익환수제도를 적용받는다는 점과 각종 인ㆍ허가과정에서 발생하는 비용 부담에 대해 사업시행자가 부담한다는 점 등 사업시행자는 과도한 기본 부담 외에 세금 등에 있어서도 중과를 적용받는바, 실질적으로 사업시행은 토지등소유자의 부담과정이라 할 수 있다.

그런데 정부는 부동산시장의 등락을 고려하지 않고 규제와 법을 강화해 적용하는 경향을 보여주면서 주택시장 안정화 이후 도시정비법의 목적이 퇴색되거나 변질될 수 있다는 것을 간과하고 있다. 도시정비법은 주택시장의 변화에 따라 휘어지는 것이 아니라 일관성을 갖고 중심을 지켜야 하는바, 현재 적용하고 있는 항목 중 용적률 부분은 용도지역 등을 고려해 유동성을 갖도록 하고, 다양한 방법을 적용해 도시의 주거환경 개선만이 아닌 전반적인 도시의 환경을 개선하는 데 도시정비법이 일조해야 한다.

더군다나 지금으로서는 공동주택을 지으면 부담만 남고 당첨이 되면 로또가 된다는 말이 사실이 돼버렸다 할 수 있으므로 도시정비법을 유지하고자 한다면 용적률과 더불어 사업시행자의 부담을 낮춰야 하고, 만약 사업시행자에게 부담을 지우는 경우 현재와 같이 정비기반시설에 대한 부담을 유지하면서 정비사업지의 사업성 및 도시환경 여건을 고려해 정부도 일정 부분을 부담해야 한다. 그리고 세법 등의 적용을 보편화하고 싶으면 이중과세 성격의 법 적용이 아니라 재건축사업의 경우 재건축초과이익환수제도를 없애고 세법 적용으로 통일해야 한다.

정부는 도시정비법의 적용을 도시주거환경을 개선하는 모범으로 역할을 주문하지만, 일관성이 부족하다 보니 주택 공급의 모범이 공적인 측면으로 전이되는 양상을 보인다. 만약 공적개념의 주택 공급이 시장을 지배한다면 일정 요건을 구비한 국민들에게 영구적인 임대주택을 공급하고 그에 대한 철저한 관리와 민간에서 공급되는 주택과의 질적 측면의 차이의 최소화를 비롯한 획기적인 전환이 필요하다.

도시정비법의 올바른 역할은 정부의 역할에 의해 좌우되는 것으로 하부조직인 인허가권자의 적극적인 접근이 필요한 시기라 생각하며, 정부도 도시정비법이 추구하는 목적을 법조문 전체를 보고 판단해 도시정비사업이 발전적으로 도시환경개선에 기여할 수 있는 토대를 만들어줘야 한다.

주택 공급의 개념이 질적 공급의 확대에서 양적 공급의 개념으로 변화되는 듯한 경향을 보이는 것은 정부의 시장 개입에서 비롯된 것으로 정부는 국민들이 필요로 하는 주택의 질을 판단해 공적 주택에도 이를 적용하고 국민들을 만족시켜야 한다. 만약 국민들의 수준을 만족시키지 못한다면 장기적으로 국민들의 생활 수준 저하로 귀결될 수 있다.

즉, 도시정비법에 있어 정부가 법을 악용하도록 만들어낸 정비구역 지정 해제와 각종 10%의 발의 안건 그리고 각종 규제로 인해 사업시행자의 역할은 축소돼왔으며, 상대적으로 정부의 역할은 강조돼온바, 도시정비법이 정부에 의해 비정상적으로 작용돼 온 점을 인정하고 이 법의 목적을 달성하기 위해 획기적인 전환이 필요하다.

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