「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」에서 도시정비사업이란 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 사업을 말하며, 이는 주거환경개선사업과 재개발 및 재건축사업으로 나눈다. 기존에 난립되어 있던 사업 방식이 2018년 2월 9일에 법 개정을 통해 통합됨에 따라 정비사업에 있어 사업을 하고자 하는 자는 이 세 가지 사업 방법 중 어느 하나를 적용받게 된다.

주거환경개선사업은 사업시행자가 정비구역에서 정비기반시설 및 공동이용시설을 새로 설치하거나 확대하고 토지등소유자가 스스로 주택을 보전ㆍ정비하거나 개량하는 방법인 현지개량 방식, 사업시행자가 정비구역의 전부 또는 일부를 수용하여 주택을 건설한 후 토지등소유자에게 우선 공급하거나 대지를 토지등소유자ㆍ그 외의 자에게 공급하는 수용 방식, 「도시개발법」을 준용하여 적용하는 환지 방식 및 사업시행자가 정비구역에서 인가받은 관리처분계획에 따라 주택 및 부대복리시설을 건설하여 공급하는 관리처분 방식을, 재개발사업은 환지 방식ㆍ관리처분 방식을 그리고 재건축사업은 관리처분 방식을 취하고 있다.

따라서 사업시행자는 사업 목적에 따라 사업 방식을 선택하게 되는 것으로 도시정비법에서 정하고 있는 사업 중 관리처분 방식만이 정비사업조합(이하 조합)을 구성하여 토지등소유자들이 사업을 추진하는 방식이라 할 수 있다. 그러나 재개발사업에서도 토지등소유자가 20인 미만일 경우 직접 혹은 시장ㆍ토지주택공사 등과 공동으로 사업을 시행하는 방법도 있어 조합만이 토지등소유자가 직접 사업을 추진한다고 할 수는 없다.

공공시행자가 직접 시행하는 주거환경개선사업의 경우 스스로 주택을 보전ㆍ정비하거나 개량하는 방법인 현지개량 방식은 시장ㆍ군수 등이 직접 시행하되, 한국토지주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 시행하게 하려는 경우에는 정비계획의 입안에 따른 공람ㆍ공고일 현재 토지등소유자 과반수의 동의를 받아야 하고, 그 외 다른 시행 방식은 시장ㆍ군수 등이 직접 시행하거나 토지등소유자의 3분의 2 이상과 별도로 정하는 경우를 제외하고 세입자 과반수의 동의를 얻어 시행자 지정 또는 공동시행자를 지정하여 사업을 시행할 수 있다.

관리처분 방식은 재개발사업과 재건축사업에서 취하고 있는 방식으로 토지등소유자가 정비사업조합을 구성하여 직접 사업을 시행할 수 있는 방식이며 사회적으로 이슈가 되고 있다. 이때 조합을 설립하기 위해서는 재개발사업의 경우 토지등소유자 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 하며, 재건축사업에서는 요건을 조금 더 까다롭게 하고 있다.

그러나 작금의 상황에서 조합의 설립요건인 동의률은 시사하는 바가 크다. 재개발사업의 경우 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의를 받아야 조합을 설립할 수 있는 자격을 취득한다고 볼 수 있는데, 도시정비법뿐만 아니라 정비구역 등의 해제권자는 그 요건을 더욱 낮추어 정비구역 등의 해제를 쉽게 하고 있다. 도시정비법 제21조(정비구역 등의 직권해제) 제1항에서 `정비사업의 시행으로 토지등소유자에게 과도한 부담이 발생할 것으로 예상되는 경우 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역 등을 해제할 수 있다`고 규정되어 있고, 심지어 조례를 통해 그 요건을 더욱 완화한 것은 도시정비법의 취지를 오해함은 물론 도시정비법상의 정비기본계획의 취지 또한 망각하고 있는 것이다.

조합이 사업시행자로서 사업을 진행하는 과정에 장기간 정비사업이 지연되거나 권리관계에 대한 분쟁 등으로 인하여 해당 조합이 시행하는 정비사업을 계속 추진하기 어렵다고 인정하는 경우에 있어 시장 등은 해당 조합을 대신하여 한국토지주택공사 또는 지정개발자에게 대행하게 할 수 있는데, 현실적으로 정비사업이 침체돼있고 일몰제 등으로 인하여 고사 직전에 있는 사업지의 입장에서는 사업 방식에 따라 사업을 대행하게 하거나 심지어 시장 또는 한국토지주택공사 등과 공동으로 사업을 시행하는 것에 대한 관심조차 기대하기 어렵다.

정비기본계획은 정비사업의 기본방향, 도시의 광역적 재정비를 위한 기본방향, 단계별 정비사업추진계획 등을 포함하여 작성되어야 하는바, 도시관리계획에 의한 정비사업구역은 정비계획의 입안권자가 계획을 입안할 때 충분히 분석하여 기본계획에 반영되어 수립되었더라면 지금과 같은 현상은 발생하지 않았을 것이다.

그리고 공공(정부 포함)은 부동산 투기를 비롯한 부동산에서 대두되는 문제를 정비사업에서 야기되는 것으로 판단하여 부동산 정책을 펼치고 있다. 현실에서 정비사업은 도시경관 등을 해치는 사업으로 평가하려는 경향이 나타나고 있으나, 부동산 등 주택시장에서 나타나는 근본적인 문제는 공공주택을 포함한 국민주택의 문제라 할 수 있다. 그런데 정부의 실패를 시장의 실패로 오인하여 정책들을 강구하다 보니 주택가격이 널뛰기를 하는 것이다.

정비사업에 있어 관리처분 방식의 사업시행자는 토지등소유자라 할 수 있고 공공이 취하는 모든 규제책은 여기에 맞춰져 있다 할 것이나, 이는 잘못된 것으로 사업시행자는 법에서 정비구역 등이 해제되는 경우 현지개량 방식의 주거환경개선구역으로 지정할 수 있으므로 궁극적으로 공공도 사업시행자가 될 수 있다. 이렇게 공공은 조합과 공동으로 시행할 수 있는 길이 터 있음에도 불구하고 사업 실패에 대한 책임 등을 부담할 수 없어 현실적으로 정비구역의 지정이 잘못되어 사업성도 없는 사업지를 공공이 떠안는 공동시행으로는 정비사업을 진행할 수 없어 결국 방치되다 정비구역 등이 해제되는 상황에 이른다.

결론적으로 정비사업의 시행자는 사업 방식에 따라 다르나 대체로 조합 또는 공공이 추진하는 사업이라 할 수 있으며, 공공은 본연의 업무를 수행하지 못하면서 조합이 추진하는 사업에 대해 규제의 방망이를 들이대는 것은 형평성이나 정비사업의 본질에서도 도저히 이해할 수 없는 부분들이다. 따라서 일몰제 등으로 정비구역 등의 해제에 초점을 맞출 것이 아니라, 사업성에 따라 사업의 성패가 좌우되고 공공의 정책에 따라 유동성이 심하다는 것을 인지하여 공공이 직접 사업에 참여하고 조합과 같이 업무를 추진한다면 법과 현실의 괴리를 이른 시일 내에 극복할 수 있을 것이다.

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