정비사업에 있어 사업 추진 주체의 취소(「도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)」 제16조의2)와 정비구역 등의 해제(도정법 제4조의3)는 정비사업지는 물론 정부(국회 포함)나 공공에게도 초미의 관심 사항이고, 사업성이 열악한 정비사업지에서는 장기적인 주택시장의 침체에 편승하여 사업 추진을 반대하는 토지등소유자들에게 명분을 부여하게 되어 사업 지연을 더욱 가속화시키는 결과를 초래하게 되었다.
사업 추진 주체의 취소 요건에 대해 규정하고 있는 도정법 제16조의2는 한시 규정으로서, 공공이 수립한 정책으로 양산된 정비사업지를 정리한다는 명분이 있다 할 수 있으나, 정비구역 등의 해제는 공공이 수립한 정책을 스스로 부정하는 결과를 초래할 수 있어 사업 추진 주체의 취소보다 훨씬 더 신중해야 한다.
그런데 최근 K도가 시행한 `정비구역 등의 해제 기준(이하 `해제기준`)`에 다소 문제의 소지가 있어 향후 쟁점이 될 수 있는 주요 내용을 살펴보고자 한다.
첫째는 해제의 대상이다. 도정법 제4조의3을 살펴볼 때 정비사업조합(이하 조합) 설립 이전 단계에 있는 조합설립추진위원회(이하 추진위) 등을 그 대상으로 하고 있으며, 조합의 경우는 사업시행인가 획득 여부만을 해제기준으로 삼고 있다. 하지만 해제기준은 뚜렷한 기준 없이 조합도 폭넓게 그 대상에 포함하고 있다. 따라서 해제기준은 법을 확대해석 하여 적용하면서 해제 시 원상회복이 불가능하여 환원할 수 없는 상태인 조합도 그 대상에 포함시켜 법의 본질을 훼손하고 있다.
둘째는 해제의 요건이다. 해제의 요건은 객관적·주관적·절차적 요건으로 나눈다. 먼저 객관적 요건으로, 추진 단계별 사업 지연 기간과 정비구역 등의 해제요청동의율이다. 사업 지연 기간은 공공의 행정처분 처리 기간을 볼 때 너무 가혹하다 할 수 있으며 근본적으로 문제가 되는 것은 해제요청동의율이라 할수 있다. 법에서 추진위가 구성되지 아니한 정비구역은 토지등소유자의 30% 이상의 동의로 정비구역 등의 해제를 신청할 수 있는데, 심지어 75% 이상의 동의를 받아 설립된 조합에 대해서도 사실상 토지등소유자 25% 이상의 동의만으로 해산이 가능하도록 하였다는 것이다. 이는 법의 균형을 상실한 것으로 한시 규정인 법 제16조의2를 왜곡하여 해제기준에도 확대 적용한 것으로, 조합설립동의율에 비해 해제요청동의율이 지나치게 낮아 상위 규범인 법을 위반한 것으로 볼 수 있다.
다음은 주관적 요건으로, 공공에 위임된 사항이다. 공공은 정비구역 등을 해제하고자 하는 경우 토지등소유자의 부담과 목적 달성 여부 등을 판단하여 해제기준을 만들어 적용할 수 있다. 그런데 그 기준으로 사업의 정체성, 주택 분양률 전망 및 정상적인 사업 운영 여부를 들고 있는데, 그 기준의 지표가 주택시장의 현실을 전혀 반영하고 있지 못하다는 것이다. 일례로 비례율이 80% 이하라는 판단을 위해 추정분담금시스템을 활용하고 있는데, 그 시스템의 신뢰도는 얼마나 되는지에 대한 자료가 전무하다.
최근 정부나 공공이 규제 위주의 정책을 추진하는 관계로 주택시장은 `거래절벽` 상태에 놓여 있고, 그 나락의 끝이 보이지 않는 상황에서 비례율을 산정하는 것은 의미가 없다 할 것이다. 또한 추진위 승인 이후 최근 1년간 주민총회 등의 활동이 없는 경우에도 검토 대상이 된다 하고 있으나, 추진위의 주 자금 조달처인 정비사업전문관리업체들이 최근 주택시장의 침체로 고사 상태에 빠져 있는 관계로 추진위가 자금을 조달할 수 있는 곳은 공공의 자금 지원 또는 자체 조달이라 할 수 있다. 그런데 사업 추진 여부에 대한 주민 간 갈등이 증폭되고 있는 상황에서 자금을 조달한다는 것은 사실상 불가능하다. 따라서그 기간을 1년으로 제한한 것은 현실과 동떨어진 기준이다.
끝으로 절차적 요건으로, 참여율과 동의율이 있다. 해제기준을 보면 주민 의견 수렴은 공고 및 우편 조사 등의 방법으로 실시하고, 참여율이 1/3에 미달하는 경우 7일간 조사 기간을 연장할 수 있으며, 참여율이 1/3 이상·동의율이 1/4 이상인 경우 공공은 정비구역 등을 해제할 수 있다. 그런데 추진위와 조합의 설립 요건상 토지등소유자의 과반수, 75% 이상의 동의를 받아야 하는데 비해, 7일 이상의 기간을 두고 1/3 이상 참여와 1/4 이상의 동의만으로 해제 요건을 충족한다는 것은 해제를 전제로 한 것이라고 볼 수밖에 없다.
또한 공공은 해제 신청서가 접수되면 자료 조사 등과 실무위원회의 검토를 거쳐 정비구역 등의 해제에 대한 공고를 하게 된다. 그런데 실무위원회는 5인 이상으로 구성되고, 그 구성은 공공이 한다. 이는 사실상 공공의 의지에 따라 자의적으로 판단될 수도 있다는 의미이다. 따라서 한번 해제 신청이 되면 공공의 의지에 따라 정비구역 등을 해제할 수도 있다는 것은 공공이 포괄적·자의적으로 법을 해석하여 운영할 수 있다는 이야기이다.
결론적으로 해제기준은 추진 절차에 따라 환원이 불가능한 정비사업의 특성을 무시하고 법상 근거도 없는 동의율을 내세워 조합까지 폭넓게 해제의 대상으로 설정하고, 그 심의 기준인 해제 요건도 공공의 자의적인 판단에 따라 운영될 소지가 많아 처분의 위법성이 문제될 수 있는데, 이를 기준으로 정비구역 등을 해제한다는 것은 정부나 공공이 스스로 수립한 정비사업에 대한 기본계획을 부정하는 것인바, 해제기준은 폐지 또는 개선되어야 한다.
정비사업에 있어 사업 추진 주체의 취소(「도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)」 제16조의2)와 정비구역 등의 해제(도정법 제4조의3)는 정비사업지는 물론 정부(국회 포함)나 공공에게도 초미의 관심 사항이고, 사업성이 열악한 정비사업지에서는 장기적인 주택시장의 침체에 편승하여 사업 추진을 반대하는 토지등소유자들에게 명분을 부여하게 되어 사업 지연을 더욱 가속화시키는 결과를 초래하게 되었다.
사업 추진 주체의 취소 요건에 대해 규정하고 있는 도정법 제16조의2는 한시 규정으로서, 공공이 수립한 정책으로 양산된 정비사업지를 정리한다는 명분이 있다 할 수 있으나, 정비구역 등의 해제는 공공이 수립한 정책을 스스로 부정하는 결과를 초래할 수 있어 사업 추진 주체의 취소보다 훨씬 더 신중해야 한다.
그런데 최근 K도가 시행한 `정비구역 등의 해제 기준(이하 `해제기준`)`에 다소 문제의 소지가 있어 향후 쟁점이 될 수 있는 주요 내용을 살펴보고자 한다.
첫째는 해제의 대상이다. 도정법 제4조의3을 살펴볼 때 정비사업조합(이하 조합) 설립 이전 단계에 있는 조합설립추진위원회(이하 추진위) 등을 그 대상으로 하고 있으며, 조합의 경우는 사업시행인가 획득 여부만을 해제기준으로 삼고 있다. 하지만 해제기준은 뚜렷한 기준 없이 조합도 폭넓게 그 대상에 포함하고 있다. 따라서 해제기준은 법을 확대해석 하여 적용하면서 해제 시 원상회복이 불가능하여 환원할 수 없는 상태인 조합도 그 대상에 포함시켜 법의 본질을 훼손하고 있다.
둘째는 해제의 요건이다. 해제의 요건은 객관적·주관적·절차적 요건으로 나눈다. 먼저 객관적 요건으로, 추진 단계별 사업 지연 기간과 정비구역 등의 해제요청동의율이다. 사업 지연 기간은 공공의 행정처분 처리 기간을 볼 때 너무 가혹하다 할 수 있으며 근본적으로 문제가 되는 것은 해제요청동의율이라 할수 있다. 법에서 추진위가 구성되지 아니한 정비구역은 토지등소유자의 30% 이상의 동의로 정비구역 등의 해제를 신청할 수 있는데, 심지어 75% 이상의 동의를 받아 설립된 조합에 대해서도 사실상 토지등소유자 25% 이상의 동의만으로 해산이 가능하도록 하였다는 것이다. 이는 법의 균형을 상실한 것으로 한시 규정인 법 제16조의2를 왜곡하여 해제기준에도 확대 적용한 것으로, 조합설립동의율에 비해 해제요청동의율이 지나치게 낮아 상위 규범인 법을 위반한 것으로 볼 수 있다.
다음은 주관적 요건으로, 공공에 위임된 사항이다. 공공은 정비구역 등을 해제하고자 하는 경우 토지등소유자의 부담과 목적 달성 여부 등을 판단하여 해제기준을 만들어 적용할 수 있다. 그런데 그 기준으로 사업의 정체성, 주택 분양률 전망 및 정상적인 사업 운영 여부를 들고 있는데, 그 기준의 지표가 주택시장의 현실을 전혀 반영하고 있지 못하다는 것이다. 일례로 비례율이 80% 이하라는 판단을 위해 추정분담금시스템을 활용하고 있는데, 그 시스템의 신뢰도는 얼마나 되는지에 대한 자료가 전무하다.
최근 정부나 공공이 규제 위주의 정책을 추진하는 관계로 주택시장은 `거래절벽` 상태에 놓여 있고, 그 나락의 끝이 보이지 않는 상황에서 비례율을 산정하는 것은 의미가 없다 할 것이다. 또한 추진위 승인 이후 최근 1년간 주민총회 등의 활동이 없는 경우에도 검토 대상이 된다 하고 있으나, 추진위의 주 자금 조달처인 정비사업전문관리업체들이 최근 주택시장의 침체로 고사 상태에 빠져 있는 관계로 추진위가 자금을 조달할 수 있는 곳은 공공의 자금 지원 또는 자체 조달이라 할 수 있다. 그런데 사업 추진 여부에 대한 주민 간 갈등이 증폭되고 있는 상황에서 자금을 조달한다는 것은 사실상 불가능하다. 따라서그 기간을 1년으로 제한한 것은 현실과 동떨어진 기준이다.
끝으로 절차적 요건으로, 참여율과 동의율이 있다. 해제기준을 보면 주민 의견 수렴은 공고 및 우편 조사 등의 방법으로 실시하고, 참여율이 1/3에 미달하는 경우 7일간 조사 기간을 연장할 수 있으며, 참여율이 1/3 이상·동의율이 1/4 이상인 경우 공공은 정비구역 등을 해제할 수 있다. 그런데 추진위와 조합의 설립 요건상 토지등소유자의 과반수, 75% 이상의 동의를 받아야 하는데 비해, 7일 이상의 기간을 두고 1/3 이상 참여와 1/4 이상의 동의만으로 해제 요건을 충족한다는 것은 해제를 전제로 한 것이라고 볼 수밖에 없다.
또한 공공은 해제 신청서가 접수되면 자료 조사 등과 실무위원회의 검토를 거쳐 정비구역 등의 해제에 대한 공고를 하게 된다. 그런데 실무위원회는 5인 이상으로 구성되고, 그 구성은 공공이 한다. 이는 사실상 공공의 의지에 따라 자의적으로 판단될 수도 있다는 의미이다. 따라서 한번 해제 신청이 되면 공공의 의지에 따라 정비구역 등을 해제할 수도 있다는 것은 공공이 포괄적·자의적으로 법을 해석하여 운영할 수 있다는 이야기이다.
결론적으로 해제기준은 추진 절차에 따라 환원이 불가능한 정비사업의 특성을 무시하고 법상 근거도 없는 동의율을 내세워 조합까지 폭넓게 해제의 대상으로 설정하고, 그 심의 기준인 해제 요건도 공공의 자의적인 판단에 따라 운영될 소지가 많아 처분의 위법성이 문제될 수 있는데, 이를 기준으로 정비구역 등을 해제한다는 것은 정부나 공공이 스스로 수립한 정비사업에 대한 기본계획을 부정하는 것인바, 해제기준은 폐지 또는 개선되어야 한다.
ⓒ AU경제(http://www.areyou.co.kr/) 무단전재 및 재배포금지