「건축법」상 건축물이란 `토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물(중략)`로 개념 짓고 있는 반면에 `가설건축물`은 명확하게 정의하지 않고 있다. 가설건축물이란 주로 농촌에서 농사에 편하도록 간단히 지은 농막이나 공장 인근 부지에 컨테이너로 된 임시시설, 창고 등을 말한다.
단기간 사용하는 공간이기 때문에 철거와 이동이 편리해야 하는 데 따라서 철골이나 철근 콘크리트조가 아니어야 하고, 3층 이하의 건물로서, 전기 및 수도나 가스 공급 등의 새로운 간선 공급 설비를 설치할 수 없고, 분양 목적의 건축물이 아닌 경우만 가설건축물로 허가받을 수 있다.
A란 주식회사는 경기 남양주시 일대 공장 컨테이너 소유자로 남양주시로부터 가설건축물 허가를 득했고, 존치 기간이 종료될 즈음에 연장신고를 하며 신고된 사용 목적 범위 내에서 적법하게 보유했다. 그러나 이 일대가 재정비촉진구역으로 결정됐고, A가 가설건축물존치기간 연장신고를 신청하자 남양주시장은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 등을 근거로 이를 반려했다.
이에 A는 남양주시장을 상대로 가설건축물존치기간 연장신고 반려처분이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기했다.
2. 남양주시장의 처분 사유
남양주시장은 2017년 12월 29일 A사에 가설건축물 존치기간 연장신고에 대해 반려처분을 하며, 그 사유로 ①구 도시정비법 제5조제1항에서 정비구역 안에서 건축물의 건축을 하는 경우 허가를 받도록 규정하고 있는 점 ②「도시재정비촉진을 위한 특별법」 제8조제2항에서 재정비촉진계획 결정ㆍ고시 이후 건축물의 건축을 제한하고 있는 점 ③건축물의 건축에 관해 규정한 구 도시정비법 시행령 제13조의4제2항에 따른 사업시행자의 의견 조회 결과 이 사건 가설건축물의 존치기간 연장이 불가능하다는 의견이 제시된 점 등을 불수리사유로 들었다.
3. 법원의 판단
가. 이 사건의 쟁점은 재정비촉진계획 결정ㆍ고시 이후에 가설건축물의 건축허가와 이미 축조된 가설건축물의 존치기간 연장의 성격을 동일하게 볼 수 있는지 여부이다.
나. 법원은 "가설건축물은 「건축법」상 `건축물`이 아니므로 건축허가나 건축신고 없이 설치할 수 있는 것이 원칙이지만 일정한 가설건축물에 대해서는 건축물에 준해 위험을 통제해야 할 필요가 있으므로 신고 대상으로 규율하고 있다. 이러한 신고제도의 취지에 비춰보면, 가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령에 규정돼 있는 제반서류와 요건을 갖춰 행정청에 연장신고를 했을 때 행정청은 원칙적으로 이를 수리해 신고필증을 교부해야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수는 없다(대법원 2010두9334판결)"고 전제했다.
다. 그리고 `가설건축물 축조신고`와 `존치기간 연장신고`에 대해 비교하며 아래와 같이 판시했다. 재판부는 "즉, 가설건축물 축조신고와 존치기간 연장신고 모두 「건축법 시행령」과 동법 시행규칙에서 기재 내용을 확인한 후 신고필증을 신고인에게 발급해야 한다는 규정을 두고 있어, 신고 내용이 요건에 맞는지에 관한 확인이 이뤄지고 필증의 발급은 곧 수리를 의미한다는 점에서 수리를 요하는 신고에 해당한다는 점은 동일하다. 그러나 「건축법」에 의하면, 가설건축물 축조신고와 존치기간 연장신고는 다른 법령에 따른 실체적 요건의 심사나 신고시 요구되는 서류의 종류에서 차이를 보인다. 가설건축물의 축조신고의 경우, 그 수리시 대지 위에 가설건축물을 축조할 수 있게 하는 권능이 부여됨으로써 적극적으로 법률적인 관계가 형성되고 대지의 현황이 바뀌게 되는 출발점이 되는 커다란 파급효과를 가지므로, 「건축법」에서는 가설건축물을 축조하려는 자는 축조신고시 대지사용승낙서 등의 서류를 첨부하도록 하고, 행정기관은 다른 법령에 따른 제한 규정과 관련해 유관 행정기관의 장과 협의하는 등 실체적 요건에 관한 심사를 하도록 규정하고 있는 것이라 할 것이다"면서 "반면 가설건축물 존치기간 연장신고의 경우, 이미 적법하게 축조된 가설건축물의 현상을 유지하는 것이라는 점에서 축조신고와 그 성격을 달리하고, 그 파급효과도 상대적으로 작다고 할 것이며, 이러한 취지에서 관련 규정에서 축조신고와 달리 다른 법령에 따른 실체적 요건의 심사를 예정하고 있지 않은 것으로 보인다"고 밝혔다.
이어서 재판부는 "따라서 가설건축물 존치기간 연장신고에 있어, 당초 신고된 용도대로의 사용이 이뤄지고 있는 등 그 축조 목적이 유지되고 있고, 「건축법」에서 연장신고와 관련해 명문으로 정한 형식적 요건을 충족한다면 중대한 공익상 필요가 인정되는 한 그 수리가 이뤄져야 할 것"이라며 "A사가 당초 신고한 용도와 다르게 이 사건 가설건축물을 이용하고 있었다는 사정은 보이지 않으므로 이 사건 가설건축물 축조기간 연장신고는 「건축법」에서 연장신고와 관련해 명문으로 정한 형식적 요건을 충족하고 있는 것으로 보인다"고 덧붙였다.
라. 마지막으로 "구체적으로 보건대, 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행해졌을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 해 판단해야 하는바, 피고는 2017년 2월 3일 이 사건 처분 이전에 마지막으로 이뤄진 연장신고 수리에서 `존치기간 만료 전이라도 보상금 수령일로부터 1개월 이내에 자진철거하는 조건으로 수리를 했던 점, 2017년 12월 29일 수용재결절차의 진행 등을 이유로 존치기간 연장신고를 불수리하는 이 사건 처분을 했으나, 이 사건 구역에 대해 2017년 11월 30일에 이르러서야 관리처분인가 고시가 이뤄진 상태여서 그 후 수용재결절차 등을 모두 마치려면 상당한 기간이 지나야 하는 상황으로 보이고, 실제로 A사에 대한 재결 및 공탁은 2019년 6월 4일에 이르러서야 이뤄진 점 등을 근거로 이 사건 처분 당시 피고가 이 사건 가설건축물 존치기간 연장신고의 수리를 거부해야만 할 정도로 도시정비사업의 진행이 이뤄져 중대한 공익상의 필요가 생겼다고 인정하기 어렵다. 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 받아들이고, 이 사건 처분을 취소하기로 한다"고 못 박았다.
4. 결어
도시정비법에 의하면 관리처분인가의 고시가 있는 경우에도 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)」상의 손실보상이 완료되지 않은 경우에는 토지 또는 건축물의 사용ㆍ수익이 가능하도록 규정하고 있는바, 재정비촉진계획 결정 전에 이미 가설건축물을 자신 소유의 토지에 축조해 계속 소유해 왔던 A사로서는 수용보상금의 공탁까지는 가설건축물을 계속 소유함으로써 그 부지를 사용ㆍ수익할 수 있었다고 볼 수 있다.
아울러 이 사건 연장신고가 수리되더라도 그 후 도시정비사업의 진행에 따라 보상 및 철거가 이뤄지는 것이 불가능하거나 현저히 곤란하다고 보기 어려우므로 가설건축물의 연장신고를 반려할 공익상의 필요가 현저히 떨어진다고 보인다.
1. 서설
「건축법」상 건축물이란 `토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물(중략)`로 개념 짓고 있는 반면에 `가설건축물`은 명확하게 정의하지 않고 있다. 가설건축물이란 주로 농촌에서 농사에 편하도록 간단히 지은 농막이나 공장 인근 부지에 컨테이너로 된 임시시설, 창고 등을 말한다.
단기간 사용하는 공간이기 때문에 철거와 이동이 편리해야 하는 데 따라서 철골이나 철근 콘크리트조가 아니어야 하고, 3층 이하의 건물로서, 전기 및 수도나 가스 공급 등의 새로운 간선 공급 설비를 설치할 수 없고, 분양 목적의 건축물이 아닌 경우만 가설건축물로 허가받을 수 있다.
A란 주식회사는 경기 남양주시 일대 공장 컨테이너 소유자로 남양주시로부터 가설건축물 허가를 득했고, 존치 기간이 종료될 즈음에 연장신고를 하며 신고된 사용 목적 범위 내에서 적법하게 보유했다. 그러나 이 일대가 재정비촉진구역으로 결정됐고, A가 가설건축물존치기간 연장신고를 신청하자 남양주시장은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 등을 근거로 이를 반려했다.
이에 A는 남양주시장을 상대로 가설건축물존치기간 연장신고 반려처분이 위법하다며 취소를 구하는 소송을 제기했다.
2. 남양주시장의 처분 사유
남양주시장은 2017년 12월 29일 A사에 가설건축물 존치기간 연장신고에 대해 반려처분을 하며, 그 사유로 ①구 도시정비법 제5조제1항에서 정비구역 안에서 건축물의 건축을 하는 경우 허가를 받도록 규정하고 있는 점 ②「도시재정비촉진을 위한 특별법」 제8조제2항에서 재정비촉진계획 결정ㆍ고시 이후 건축물의 건축을 제한하고 있는 점 ③건축물의 건축에 관해 규정한 구 도시정비법 시행령 제13조의4제2항에 따른 사업시행자의 의견 조회 결과 이 사건 가설건축물의 존치기간 연장이 불가능하다는 의견이 제시된 점 등을 불수리사유로 들었다.
3. 법원의 판단
가. 이 사건의 쟁점은 재정비촉진계획 결정ㆍ고시 이후에 가설건축물의 건축허가와 이미 축조된 가설건축물의 존치기간 연장의 성격을 동일하게 볼 수 있는지 여부이다.
나. 법원은 "가설건축물은 「건축법」상 `건축물`이 아니므로 건축허가나 건축신고 없이 설치할 수 있는 것이 원칙이지만 일정한 가설건축물에 대해서는 건축물에 준해 위험을 통제해야 할 필요가 있으므로 신고 대상으로 규율하고 있다. 이러한 신고제도의 취지에 비춰보면, 가설건축물 존치기간을 연장하려는 건축주 등이 법령에 규정돼 있는 제반서류와 요건을 갖춰 행정청에 연장신고를 했을 때 행정청은 원칙적으로 이를 수리해 신고필증을 교부해야 하고, 법령에서 정한 요건 이외의 사유를 들어 수리를 거부할 수는 없다(대법원 2010두9334판결)"고 전제했다.
다. 그리고 `가설건축물 축조신고`와 `존치기간 연장신고`에 대해 비교하며 아래와 같이 판시했다. 재판부는 "즉, 가설건축물 축조신고와 존치기간 연장신고 모두 「건축법 시행령」과 동법 시행규칙에서 기재 내용을 확인한 후 신고필증을 신고인에게 발급해야 한다는 규정을 두고 있어, 신고 내용이 요건에 맞는지에 관한 확인이 이뤄지고 필증의 발급은 곧 수리를 의미한다는 점에서 수리를 요하는 신고에 해당한다는 점은 동일하다. 그러나 「건축법」에 의하면, 가설건축물 축조신고와 존치기간 연장신고는 다른 법령에 따른 실체적 요건의 심사나 신고시 요구되는 서류의 종류에서 차이를 보인다. 가설건축물의 축조신고의 경우, 그 수리시 대지 위에 가설건축물을 축조할 수 있게 하는 권능이 부여됨으로써 적극적으로 법률적인 관계가 형성되고 대지의 현황이 바뀌게 되는 출발점이 되는 커다란 파급효과를 가지므로, 「건축법」에서는 가설건축물을 축조하려는 자는 축조신고시 대지사용승낙서 등의 서류를 첨부하도록 하고, 행정기관은 다른 법령에 따른 제한 규정과 관련해 유관 행정기관의 장과 협의하는 등 실체적 요건에 관한 심사를 하도록 규정하고 있는 것이라 할 것이다"면서 "반면 가설건축물 존치기간 연장신고의 경우, 이미 적법하게 축조된 가설건축물의 현상을 유지하는 것이라는 점에서 축조신고와 그 성격을 달리하고, 그 파급효과도 상대적으로 작다고 할 것이며, 이러한 취지에서 관련 규정에서 축조신고와 달리 다른 법령에 따른 실체적 요건의 심사를 예정하고 있지 않은 것으로 보인다"고 밝혔다.
이어서 재판부는 "따라서 가설건축물 존치기간 연장신고에 있어, 당초 신고된 용도대로의 사용이 이뤄지고 있는 등 그 축조 목적이 유지되고 있고, 「건축법」에서 연장신고와 관련해 명문으로 정한 형식적 요건을 충족한다면 중대한 공익상 필요가 인정되는 한 그 수리가 이뤄져야 할 것"이라며 "A사가 당초 신고한 용도와 다르게 이 사건 가설건축물을 이용하고 있었다는 사정은 보이지 않으므로 이 사건 가설건축물 축조기간 연장신고는 「건축법」에서 연장신고와 관련해 명문으로 정한 형식적 요건을 충족하고 있는 것으로 보인다"고 덧붙였다.
라. 마지막으로 "구체적으로 보건대, 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행해졌을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 해 판단해야 하는바, 피고는 2017년 2월 3일 이 사건 처분 이전에 마지막으로 이뤄진 연장신고 수리에서 `존치기간 만료 전이라도 보상금 수령일로부터 1개월 이내에 자진철거하는 조건으로 수리를 했던 점, 2017년 12월 29일 수용재결절차의 진행 등을 이유로 존치기간 연장신고를 불수리하는 이 사건 처분을 했으나, 이 사건 구역에 대해 2017년 11월 30일에 이르러서야 관리처분인가 고시가 이뤄진 상태여서 그 후 수용재결절차 등을 모두 마치려면 상당한 기간이 지나야 하는 상황으로 보이고, 실제로 A사에 대한 재결 및 공탁은 2019년 6월 4일에 이르러서야 이뤄진 점 등을 근거로 이 사건 처분 당시 피고가 이 사건 가설건축물 존치기간 연장신고의 수리를 거부해야만 할 정도로 도시정비사업의 진행이 이뤄져 중대한 공익상의 필요가 생겼다고 인정하기 어렵다. 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 받아들이고, 이 사건 처분을 취소하기로 한다"고 못 박았다.
4. 결어
도시정비법에 의하면 관리처분인가의 고시가 있는 경우에도 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)」상의 손실보상이 완료되지 않은 경우에는 토지 또는 건축물의 사용ㆍ수익이 가능하도록 규정하고 있는바, 재정비촉진계획 결정 전에 이미 가설건축물을 자신 소유의 토지에 축조해 계속 소유해 왔던 A사로서는 수용보상금의 공탁까지는 가설건축물을 계속 소유함으로써 그 부지를 사용ㆍ수익할 수 있었다고 볼 수 있다.
아울러 이 사건 연장신고가 수리되더라도 그 후 도시정비사업의 진행에 따라 보상 및 철거가 이뤄지는 것이 불가능하거나 현저히 곤란하다고 보기 어려우므로 가설건축물의 연장신고를 반려할 공익상의 필요가 현저히 떨어진다고 보인다.
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