1) 원고(재개발 조합)의 선거관리위원회(이하 선관위)는 임기만료로 인한 임원(조합장ㆍ이사 5인ㆍ감사 1인) 선거의 실시가 예정된 2019년 4월 28일 정기총회 개최에 앞서 2019년 4월 11일 선거인명부의 열람을 공고하고 선출한 임원의 수와 동일한 수의 입후보자를 확정 공고했으며, 기존의 조합장인 C가 원고의 조합장 후보가 됐다.
이 사건 총회에서는 조합 임원 선출 및 사업시행계획(안) 변경 결의, 조합 정관 변경을 위한 결의 등을 했고, 원고의 조합원 106명 중 서면으로 의결권을 행사하거나 직접 출석한 조합원 74명 중 72명의 찬성으로 C를 조합장으로 재선임했다.
2) 위 조합 임원 선거에 이용된 우편 방식의 투표용지는 그 하단에 조합원의 성명을 기재하고 무인이나 자필서명을 하는 서면결의서의 형태로 작성됐다.
3) 원고는 이 사건 총회 결의에 따라 관할관청인 피고에게 조합설립인가 변경신고를 했는데, 피고 관할관청은 2019년 6월 18일 「도시 및 주거환경정비법」 제41조제5항, 조합 정관 제15조제2항 및 선거관리규정 제34조에 따른 우편투표시 무기명비밀투표 선거 방법 위반을 이유로 조합장 선임에 관한 변경신고를 반려했다.
4) 원고 조합은 피고의 조합설립 변경인가 거부처분의 위법성을 주장하며 취소소송을 제기했다. 원고 조합 정관 및 선거관리규정은 아래와 같이 `조합 정관 제21조(총회의 의결 방법) ②조합원은 서면 또는 제10조제2항 각 호에 해당하는 대리인을 통해 의결권을 행사할 수 있다. 서면행사하는 경우에는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 출석으로 본다. 서면으로 의결을 행사할 경우 서명 또는 날인으로 본인이 제출했음을 증명한다`면서 `조합 선거관리규정 제45조(우편에 의한 투표) ①조합 선관위는 조합 정관에서 정하는 바에 따라 총회 등에 직접 참석할 수 없는 선거인의 선거권 보장을 위해 우편(서면)에 의한 방식으로 투표하게 할 수 있다. ②선거인이 제1항에 따라 우편에 의한 방식으로 투표하고자 할 경우 조합 선관위에서 송부받은 우편 투표용지에 기표한 후 선거인이 직접 우편발송해야 하며, 이 경우 선거일 전일 18시까지 조합 선관위에 도착하도록 해야 한다`라고 규정하고 있다.
2. 당사자 주장의 요지
1) 원고
이 사건 선거관리규정 제34조제1항에서 선거 방법으로 정한 무기명비밀투표는 총회에 직접 출석해 투표하는 경우에 대한 것으로 우편 방식의 투표에는 적용되지 않고, 오히려 이 사건 정관은 서면으로 의결권을 행사함에 있어 서명ㆍ날인으로 본인이 제출했음을 증명하도록 정하고 있으므로, 이 사건 총회의 조합장 선거에 관한 우편 방식의 투표 절차에 하자가 없다. 설령 절차상 하자가 있더라도 선거 결과에 영향을 미칠 정도의 중대한 하자가 아니므로 이 사건 처분은 부당하다.
2) 피고
무기명비밀투표에 의하도록 한 이 사건 선거관리규정 제34조제1항은 직접 출석에 의한 투표나 우편 방식의 투표 모두에 적용되는 것인데, 이 사건 총회의 조합장 선거는 우편투표에 있어 조합원들이 투표용지에 자신의 이름을 기재하도록 해 위 규정을 위반했고, 이로 인해 조합원의 자유로운 의사결정에 심대한 지장을 초래했으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
3. 법원의 판단(서울행정법원 2019구합80206호 판결)
1) 구 「도시 및 주거환경정비법(2019년 4월 23일 법률 제16383호로 개정되기 전의 것)」, 제35조제5항ㆍ제41조제5항본문ㆍ제45조제1항제7호ㆍ제3항ㆍ제5항전문 및 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제31조제4호는 `재개발 조합의 임원 선임은 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성에 의한 총회의 의결로 하되, 조합원은 서면으로 의결권을 행사할 수 있고, 총회의 의결에 따른 조합 임원의 변경은 시장ㆍ군수 등에게 신고하고 변경할 수 있으며, 조합 임원의 선출 방법은 정관으로 정하도록 규정하고 있으므로, 재개발 조합의 조합장 선임은 서면에 의한 의결권 행사를 포함한 총회의 의결로 하되 구체적인 선출 방법은 정관에서 정한 바에 의해야 한다`고 제시했다.
이 사건 정관에서는 `조합장을 비롯한 조합 임원은 선거관리규정에 의해 조합원 중에서 선임하되, 조합원 과반수의 출석으로 개의하고 출석 조합원 과반수 찬성에 의한 총회의 의결로써 하고, 총회의 의결 방법으로 서면에 의한 의결권 행사를 정하면서 이 경우 서명 또는 날인으로 본인이 제출했음을 증명`하도록 정한다(제15조제1항ㆍ제2항ㆍ제20조제8호ㆍ제21조제1항ㆍ제2항). 그리고 이 사건 선거관리규정은 `제5장 투ㆍ개표 등`에서 선거 방법에 대해 기표 방법으로 하며 무기명비밀투표로 하고, 투표소는 비밀투표가 보장되게 설치하도록 정하는 한편(제34조제1항ㆍ제35조제1항), `제7장 우편투표ㆍ전자투표`에서 총회에 직접 참석할 수 없는 선거인의 선거권 보장을 위해 우편(서면)에 의한 방식으로 투표하게 할 수 있다고 정하고 있다(제45조제1항).
2) 관련 규정의 내용과 형식, 체계 등과 함께 갑제11내지13호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해보면, 무기명비밀투표에 관한 이 사건 선거관리규정 제34조제1항은 직접 총회에 참석해 현장에서 이뤄지는 투표에 관해 적용하는 규정이라 할 것이고, 이 사건 총회의 조합장 선거에서 이뤄진 우편투표는 관련 규정에 따라 원고 선관위가 정한 기명투표의 방식으로 이뤄진 것으로 적법하다 할 것이다.
가) 이 사건 선거관리규정 제34조제1항은 무기명비밀투표에 의한 선거 방법을 정하고 있으나, 이를 비롯한 이 사건 선거관리규정 제5장의 제34조ㆍ제38조의 규정은 투표소에서의 투표와 개표 절차에 대해 규율하는 것이고, 우편투표의 무효사유에 관한 제38조제5호 및 제6호도 현장투표, 사전투표, 우편투표 등의 개표가 일시에 이뤄지는 선거 절차에 맞춰 다른 무효사유와 함께 규정된 것이므로 위 조항만을 근거로 제5장의 다른 규정들이 우편 방식의 투표를 비롯한 선거 일반에 적용된다고 단정하기 어렵다.
나) 이 사건 선거관리규정은 `제1장 총칙`에서 제1조ㆍ제19조의 규정을 두고 있고, 만일 원고의 조합 임원 선거를 모두 무기명비밀투표의 방법에 따르도록 정한 것이라면 이러한 규정을 총칙에 두거나 개별투표 방법에 대해 제34조 제1항을 준용하는 규정을 뒀을 것으로 보인다. 사전투표에 관한 이 사건 선거관리규정 제6장에서는 제5장과 별도로 사전투표소의 설치와 사전투표장소, 사전투표참관인의 선임 등을 정하면서 `사전투표는 직접투표 절차에 준하여 시행`이라고 함으로써 준용 규정을 두고 있다(제43조제2항).
다) 우편에 의해서도 투표가 이뤄질 수 있도록 정한 것은 총회 등 투표 현장에 직접 참석하기 어려운 조합원들의 선거권을 보장하기 위한 것이다. 그런데 우편투표의 경우 투표용지가 선관위에 제출되기 전까지의 과정을 관리ㆍ감독하기 어려우므로 선거의 자유와 공정을 보장하기 위해 현장투표, 사전투표 등과 달리 규율할 필요가 있다. 이에 따라 이 사건 선거관리규정에서는 우편투표의 경우 선거인이 직접 우편 발송해 선거일 전일 오후 6시까지 도착하도록 해야 하고, 제출기한을 지나 도달하거나 회송용 봉투에 우체국 소인이 없는 경우에는 무효로 한다고 정하고 있으나(제38조제5호ㆍ제6호ㆍ제45조제2항), 사전투표의 경우와 달리 현장투표에 관한 제5장의 규정을 준용하는 규정을 두지 않았고 이와 별도로 무기명투표의 방법에 따르도록 정하는 규정도 없으므로, 우편투표가 기명투표의 방법으로 이뤄졌다고 해 이 사건 선거관리규정을 위반한 것이라고 볼 수 없다. 반면 우편 투표용지에 투표자의 기명과 자필서명 또는 무인이 이뤄지도록 하는 것은 중복이나 위조 투표가 이뤄질 개연성을 미리 방지하고 투표자의 신원 확인 방안이 된다는 점에서 선거 절차의 공정성과 투명성에 기여할 수 있으므로, 현장투표ㆍ사전투표와 달리 우편투표의 경우 기명투표에 의하도록 하는 것도 합리적인 선거 방법이 될 수 있다.
라) 이 사건 선거관리규정은 조합 선관위가 각종 양식의 작성 등을 포함한 선거관리계획을 작성하고, 우편 투표용지 송부ㆍ기표ㆍ회송 방법에 대해서는 조합 선관위가 따로 정하도록 하고 있다(제13조제1항ㆍ제2항ㆍ제45조제3항). 원고의 선관위는 2019년 3월 19일 개최된 제2차 회의에서 이 사건 총회의 조합 임원 선거와 관련한 선거관리계획을 작성했고, 위 선거관리계획IV14항에는 `투표용지ㆍ우편투표용지 제작 : 일반 인쇄 또는 OMR 카드 제작`, `우편투표 절차 : (송부) 선관위, (기표) 선거인, (회송 방법) 회송용 봉투 또는 본인발송`으로 기재돼 있으므로, 원고의 선관위는 위에서 본 서면결의서 형태의 우편 투표용지를 제작해 조합원들에게 송부해 우편투표를 실시하고 현장투표와 달리 기명투표에 의하도록 정했다 할 것이다.
3) 따라서 이 사건 선거관리규정 제34조제1항에 따라 우편에 의한 투표도 무기명비밀투표의 방식으로 이뤄져야 한다는 전제에서 이뤄진 이 사건 처분은 위법하므로 취소돼야 한다.
4. 결론
「서울특별시 정비사업 표준선거관리규정」 제3조제2호는 조합 임원 등 선출 과정의 기본원칙으로 `선거는 직접ㆍ보통ㆍ비밀ㆍ평등의 원칙에 의한다`고 정하고 있다. 그러나 위 선거관리규정 제4조제1항은 `조합 등은 이 규정에 따라 별표의 조합(추진위) 선거관리규정(안)을 기본으로 해 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 선거관리규정을 작성한다`고 규정하고, 부칙(2017년 7월 6일) 제2조에서 `이 규정 전에 인가ㆍ승인된 조합 등의 선거관리규정은 제1조의 시행일로부터 1년 이내에 추진위, 대의원회 또는 총회를 거쳐 개정된 규정에 적합하게 선거관리규정을 개정해야 한다`고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정 내용에 비춰볼 때 위 표준선거관리규정은 각 조합이 선거관리규정을 작성하거나 개정하면서 참조하도록 하는 권고나 지침에 해당한다 할 것이므로, 비밀선거의 원칙을 정한 위 표준선거관리규정 제3조제2호가 원고의 조합 임원 등 선출 절차에 직접 적용된다고 할 수 없다.
1. 사실관계
1) 원고(재개발 조합)의 선거관리위원회(이하 선관위)는 임기만료로 인한 임원(조합장ㆍ이사 5인ㆍ감사 1인) 선거의 실시가 예정된 2019년 4월 28일 정기총회 개최에 앞서 2019년 4월 11일 선거인명부의 열람을 공고하고 선출한 임원의 수와 동일한 수의 입후보자를 확정 공고했으며, 기존의 조합장인 C가 원고의 조합장 후보가 됐다.
이 사건 총회에서는 조합 임원 선출 및 사업시행계획(안) 변경 결의, 조합 정관 변경을 위한 결의 등을 했고, 원고의 조합원 106명 중 서면으로 의결권을 행사하거나 직접 출석한 조합원 74명 중 72명의 찬성으로 C를 조합장으로 재선임했다.
2) 위 조합 임원 선거에 이용된 우편 방식의 투표용지는 그 하단에 조합원의 성명을 기재하고 무인이나 자필서명을 하는 서면결의서의 형태로 작성됐다.
3) 원고는 이 사건 총회 결의에 따라 관할관청인 피고에게 조합설립인가 변경신고를 했는데, 피고 관할관청은 2019년 6월 18일 「도시 및 주거환경정비법」 제41조제5항, 조합 정관 제15조제2항 및 선거관리규정 제34조에 따른 우편투표시 무기명비밀투표 선거 방법 위반을 이유로 조합장 선임에 관한 변경신고를 반려했다.
4) 원고 조합은 피고의 조합설립 변경인가 거부처분의 위법성을 주장하며 취소소송을 제기했다. 원고 조합 정관 및 선거관리규정은 아래와 같이 `조합 정관 제21조(총회의 의결 방법) ②조합원은 서면 또는 제10조제2항 각 호에 해당하는 대리인을 통해 의결권을 행사할 수 있다. 서면행사하는 경우에는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 출석으로 본다. 서면으로 의결을 행사할 경우 서명 또는 날인으로 본인이 제출했음을 증명한다`면서 `조합 선거관리규정 제45조(우편에 의한 투표) ①조합 선관위는 조합 정관에서 정하는 바에 따라 총회 등에 직접 참석할 수 없는 선거인의 선거권 보장을 위해 우편(서면)에 의한 방식으로 투표하게 할 수 있다. ②선거인이 제1항에 따라 우편에 의한 방식으로 투표하고자 할 경우 조합 선관위에서 송부받은 우편 투표용지에 기표한 후 선거인이 직접 우편발송해야 하며, 이 경우 선거일 전일 18시까지 조합 선관위에 도착하도록 해야 한다`라고 규정하고 있다.
2. 당사자 주장의 요지
1) 원고
이 사건 선거관리규정 제34조제1항에서 선거 방법으로 정한 무기명비밀투표는 총회에 직접 출석해 투표하는 경우에 대한 것으로 우편 방식의 투표에는 적용되지 않고, 오히려 이 사건 정관은 서면으로 의결권을 행사함에 있어 서명ㆍ날인으로 본인이 제출했음을 증명하도록 정하고 있으므로, 이 사건 총회의 조합장 선거에 관한 우편 방식의 투표 절차에 하자가 없다. 설령 절차상 하자가 있더라도 선거 결과에 영향을 미칠 정도의 중대한 하자가 아니므로 이 사건 처분은 부당하다.
2) 피고
무기명비밀투표에 의하도록 한 이 사건 선거관리규정 제34조제1항은 직접 출석에 의한 투표나 우편 방식의 투표 모두에 적용되는 것인데, 이 사건 총회의 조합장 선거는 우편투표에 있어 조합원들이 투표용지에 자신의 이름을 기재하도록 해 위 규정을 위반했고, 이로 인해 조합원의 자유로운 의사결정에 심대한 지장을 초래했으므로, 이 사건 처분은 적법하다.
3. 법원의 판단(서울행정법원 2019구합80206호 판결)
1) 구 「도시 및 주거환경정비법(2019년 4월 23일 법률 제16383호로 개정되기 전의 것)」, 제35조제5항ㆍ제41조제5항본문ㆍ제45조제1항제7호ㆍ제3항ㆍ제5항전문 및 「도시 및 주거환경정비법 시행령」 제31조제4호는 `재개발 조합의 임원 선임은 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성에 의한 총회의 의결로 하되, 조합원은 서면으로 의결권을 행사할 수 있고, 총회의 의결에 따른 조합 임원의 변경은 시장ㆍ군수 등에게 신고하고 변경할 수 있으며, 조합 임원의 선출 방법은 정관으로 정하도록 규정하고 있으므로, 재개발 조합의 조합장 선임은 서면에 의한 의결권 행사를 포함한 총회의 의결로 하되 구체적인 선출 방법은 정관에서 정한 바에 의해야 한다`고 제시했다.
이 사건 정관에서는 `조합장을 비롯한 조합 임원은 선거관리규정에 의해 조합원 중에서 선임하되, 조합원 과반수의 출석으로 개의하고 출석 조합원 과반수 찬성에 의한 총회의 의결로써 하고, 총회의 의결 방법으로 서면에 의한 의결권 행사를 정하면서 이 경우 서명 또는 날인으로 본인이 제출했음을 증명`하도록 정한다(제15조제1항ㆍ제2항ㆍ제20조제8호ㆍ제21조제1항ㆍ제2항). 그리고 이 사건 선거관리규정은 `제5장 투ㆍ개표 등`에서 선거 방법에 대해 기표 방법으로 하며 무기명비밀투표로 하고, 투표소는 비밀투표가 보장되게 설치하도록 정하는 한편(제34조제1항ㆍ제35조제1항), `제7장 우편투표ㆍ전자투표`에서 총회에 직접 참석할 수 없는 선거인의 선거권 보장을 위해 우편(서면)에 의한 방식으로 투표하게 할 수 있다고 정하고 있다(제45조제1항).
2) 관련 규정의 내용과 형식, 체계 등과 함께 갑제11내지13호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해보면, 무기명비밀투표에 관한 이 사건 선거관리규정 제34조제1항은 직접 총회에 참석해 현장에서 이뤄지는 투표에 관해 적용하는 규정이라 할 것이고, 이 사건 총회의 조합장 선거에서 이뤄진 우편투표는 관련 규정에 따라 원고 선관위가 정한 기명투표의 방식으로 이뤄진 것으로 적법하다 할 것이다.
가) 이 사건 선거관리규정 제34조제1항은 무기명비밀투표에 의한 선거 방법을 정하고 있으나, 이를 비롯한 이 사건 선거관리규정 제5장의 제34조ㆍ제38조의 규정은 투표소에서의 투표와 개표 절차에 대해 규율하는 것이고, 우편투표의 무효사유에 관한 제38조제5호 및 제6호도 현장투표, 사전투표, 우편투표 등의 개표가 일시에 이뤄지는 선거 절차에 맞춰 다른 무효사유와 함께 규정된 것이므로 위 조항만을 근거로 제5장의 다른 규정들이 우편 방식의 투표를 비롯한 선거 일반에 적용된다고 단정하기 어렵다.
나) 이 사건 선거관리규정은 `제1장 총칙`에서 제1조ㆍ제19조의 규정을 두고 있고, 만일 원고의 조합 임원 선거를 모두 무기명비밀투표의 방법에 따르도록 정한 것이라면 이러한 규정을 총칙에 두거나 개별투표 방법에 대해 제34조 제1항을 준용하는 규정을 뒀을 것으로 보인다. 사전투표에 관한 이 사건 선거관리규정 제6장에서는 제5장과 별도로 사전투표소의 설치와 사전투표장소, 사전투표참관인의 선임 등을 정하면서 `사전투표는 직접투표 절차에 준하여 시행`이라고 함으로써 준용 규정을 두고 있다(제43조제2항).
다) 우편에 의해서도 투표가 이뤄질 수 있도록 정한 것은 총회 등 투표 현장에 직접 참석하기 어려운 조합원들의 선거권을 보장하기 위한 것이다. 그런데 우편투표의 경우 투표용지가 선관위에 제출되기 전까지의 과정을 관리ㆍ감독하기 어려우므로 선거의 자유와 공정을 보장하기 위해 현장투표, 사전투표 등과 달리 규율할 필요가 있다. 이에 따라 이 사건 선거관리규정에서는 우편투표의 경우 선거인이 직접 우편 발송해 선거일 전일 오후 6시까지 도착하도록 해야 하고, 제출기한을 지나 도달하거나 회송용 봉투에 우체국 소인이 없는 경우에는 무효로 한다고 정하고 있으나(제38조제5호ㆍ제6호ㆍ제45조제2항), 사전투표의 경우와 달리 현장투표에 관한 제5장의 규정을 준용하는 규정을 두지 않았고 이와 별도로 무기명투표의 방법에 따르도록 정하는 규정도 없으므로, 우편투표가 기명투표의 방법으로 이뤄졌다고 해 이 사건 선거관리규정을 위반한 것이라고 볼 수 없다. 반면 우편 투표용지에 투표자의 기명과 자필서명 또는 무인이 이뤄지도록 하는 것은 중복이나 위조 투표가 이뤄질 개연성을 미리 방지하고 투표자의 신원 확인 방안이 된다는 점에서 선거 절차의 공정성과 투명성에 기여할 수 있으므로, 현장투표ㆍ사전투표와 달리 우편투표의 경우 기명투표에 의하도록 하는 것도 합리적인 선거 방법이 될 수 있다.
라) 이 사건 선거관리규정은 조합 선관위가 각종 양식의 작성 등을 포함한 선거관리계획을 작성하고, 우편 투표용지 송부ㆍ기표ㆍ회송 방법에 대해서는 조합 선관위가 따로 정하도록 하고 있다(제13조제1항ㆍ제2항ㆍ제45조제3항). 원고의 선관위는 2019년 3월 19일 개최된 제2차 회의에서 이 사건 총회의 조합 임원 선거와 관련한 선거관리계획을 작성했고, 위 선거관리계획IV14항에는 `투표용지ㆍ우편투표용지 제작 : 일반 인쇄 또는 OMR 카드 제작`, `우편투표 절차 : (송부) 선관위, (기표) 선거인, (회송 방법) 회송용 봉투 또는 본인발송`으로 기재돼 있으므로, 원고의 선관위는 위에서 본 서면결의서 형태의 우편 투표용지를 제작해 조합원들에게 송부해 우편투표를 실시하고 현장투표와 달리 기명투표에 의하도록 정했다 할 것이다.
3) 따라서 이 사건 선거관리규정 제34조제1항에 따라 우편에 의한 투표도 무기명비밀투표의 방식으로 이뤄져야 한다는 전제에서 이뤄진 이 사건 처분은 위법하므로 취소돼야 한다.
4. 결론
「서울특별시 정비사업 표준선거관리규정」 제3조제2호는 조합 임원 등 선출 과정의 기본원칙으로 `선거는 직접ㆍ보통ㆍ비밀ㆍ평등의 원칙에 의한다`고 정하고 있다. 그러나 위 선거관리규정 제4조제1항은 `조합 등은 이 규정에 따라 별표의 조합(추진위) 선거관리규정(안)을 기본으로 해 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 선거관리규정을 작성한다`고 규정하고, 부칙(2017년 7월 6일) 제2조에서 `이 규정 전에 인가ㆍ승인된 조합 등의 선거관리규정은 제1조의 시행일로부터 1년 이내에 추진위, 대의원회 또는 총회를 거쳐 개정된 규정에 적합하게 선거관리규정을 개정해야 한다`고 규정하고 있는바, 이와 같은 규정 내용에 비춰볼 때 위 표준선거관리규정은 각 조합이 선거관리규정을 작성하거나 개정하면서 참조하도록 하는 권고나 지침에 해당한다 할 것이므로, 비밀선거의 원칙을 정한 위 표준선거관리규정 제3조제2호가 원고의 조합 임원 등 선출 절차에 직접 적용된다고 할 수 없다.
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